Цитата:
«Венецианская Комиссия Совета Европы позитивно оценивает реформу образования».
Заголовок сообщения
на портале
Министерства иностранных дел Латвии,
19 июня
Увеличение пропорции использования латышского в программах образования нацменьшинств с целью улучшения владения языком само по себе является законной целью, а увеличение языковых пропорций не выглядит неадекватным, сообщила Венецианская комиссия (.pdf) по итогам анализа латвийского законодательства. Однако, подчеркивают ее эксперты, «реформа способна достичь своей цели только при наличии соответствующих методик, учебных пособий и учителей, владеющих латышским». Более того, [власти] должны разрешить частным школам предоставлять образование на языках меньшинств, программы детских садов также должны быть пересмотрены в пользу языков меньшинств. Комиссия напоминает, что обеспечение принадлежащих к меньшинствам лицам права сохранять и развивать их язык и их этническую и культурную идентичность — обязанность Латвии, вытекающая из принятых ею на себя международных обязательств. (подробней — в материале Rus.Lsm.lv )
Можно ли назвать заключение комиссии «позитивной оценкой», как это делает МИД Латвии? Этот вопрос LSM.lv задал самой Венецианской комиссии и латвийским экспертам.
Пресс-секретарь Комиссии Эстель Штайнер (Estelle Steiner) ответила цитатой из 120-го пункта заключения ВК: «Даже с учетом того, что общая направленность недавних поправок не является причиной для озабоченности,
некоторые изменения, тем не менее, вызывают критику, поскольку не обеспечивают справедливого баланса между защитой прав меньшинств и их языков и продвижением государственного языка.
Для обеспечения такого баланса Венецианская комиссия рекомендует…» (далее следуют уже упомянутые предложения, в том числе о расширении использования языка меньшинств в детских садах и учреждениях высшего образования, в том числе государственных, о разрешении частным школам преподавать на языках по их выбору и т д).
Два латвийских эксперта также согласились с тем, что выводы комиссии нельзя трактовать как однозначно положительные для латвийской реформы образования.
«Воспринимать этот документ как прославление Министерства образования — это все равно что не видеть в зеркале реальное отражение, — заявила Илга Крейтусе, спикер Сейма в 1995-1996 годах, профессор и завкафедрой политологии Университета им. Страдиня. — Там [в отчете ВК] говорится о позитивной динамике, но в то же время оставлен вопрос, как вы это будете реализовывать. И реализация там точно не прославляется.
Там точно не сказано, что все делается правильно.
Мы [в документе] увидели то, что мы хотели увидеть, но разглядеть реальность нам как-то до сих пор не удалось. В [контексте] латвийской реформе образования происходят позитивные перемены, но есть очень много нерешенных негативных вопросов».
Мнение Венецианской комиссии (ВК) для Латвии очень полезно, и его нельзя трактовать однозначно, т.е. только со знаком плюс или только со знаком минус, заявила LSM.lv руководитель Латвийского центра по правам человека Анхелита Каменска.
«ВК оценивает процесс реформы образования, наличие справедливого баланса между способствованием овладению госязыком и защитой прав и языков нацменьшинств.
У Комиссии различные выводы касательно подхода государства к разным этапам образования.
Комиссия допускает изменения пропорции языков в основном и среднем образовании, считая, что на этих этапах есть достаточные возможности для учебы на языках нацменьшинств. Она (ВК — С.П.) критична к поправкам к законам, касающихся дошкольного уровня и частных школ, и призывает восстановить билингвальный подход на этапе дошкольного образования, а для частных школ — отменить требования языковых пропорций и образования на госязыке. Большой упор она (ВК — С.П.) делает на контроле качества образования. Важно, что ВК рекомендует четко оговорить в законе существование государственных школ, которые предлагают программы образования нацменьшинств, если на это есть достаточный спрос (пункт № 90 заключения).
Жаль, что Латвия сама не запрашивала этот анализ, но его надо перевести, так как там есть детальная оценка реформы образования нацменьшинств с точки зрения прав нацменьшинств, в том числе о соответствии [реформы] международным обязательствам Латвии. ВК оценивает законодательные поправки, которые были приняты в 2018 году, но не более ранние, которые тоже являются частью реформы образования нацменьшинств. Она не оценивает и недавние решения Суда Сатверсме».
Что ответил МИД Латвии
Министерство иностранных дел в пространном ответе LSM.lv настаивает, что оценка Венецианской комиссии — в целом «положительная». В подтверждение МИД приводит ряд цитат из заключения ВК. Правда, некоторые цитаты приведены в таком виде: положительная часть — есть, а следующая в том же самом предложении критика — опущена.
К примеру, МИД Латвии цитирует уже упомянутый выше пункт 120 (стр. 27): «Даже при том, что общее направление недавних поправок с учетом настоящего мнения не является поводом для беспокойства…» А вот окончание этого предложения, которое МИД не цитирует: «...некоторые изменения, тем не менее, вызывают критику, поскольку не обеспечивают справедливого баланса между защитой прав меньшинств и их языков и продвижением государственного языка».
МИД признает и наличие критики «отдельных элементов реформы», но тут же указывает, мнение ВК не является юридически обязывающим, и носит рекомендательный характер. Наконец, МИД уведомил LSM.lv, что разослал заключение ВК ответственным за реализацию реформы образования учреждениям.
Приложение: перевод полного ответа министерства
(Оригинал на латышском — тут):
В представлении Министерства иностранных дел опубликованное 19 июня мнение Венецианской комиссии о реализуемой в Латвии реформе образования оценивается как позитивный и в целом хорошо сбалансированный результат конструктивного диалога. Оно содержит многие очень важные для Латвии элементы, как с исторической, так и с юридической точек зрения.
Для Латвии важно, что международно признанная экспертная комиссия в своем мнении отражает факт оккупации Латвии, а также реализуемую СССР русификацию и сегрегацию системы образования (см. пункт 12 на стр. 4, п. 13 на стр. 5, п. 78 на стр. 18, п. 83 на стр. 19).
В свою очередь, по вопросу о реализуемой Латвией политике образования, Венецианская комиссия признала, что реформа образования не является дискриминирующей по отношению к принадлежащим к меньшинствам лицам. А именно, в пункте 108 (стр. 24) Венецианская комиссия указывает: «(...) Поэтому заключение таких соглашений преследует законную цель. Комиссия также убеждена в том, что власти в будущем будут избегать введения неоправданных различий в отношении к меньшинствам на основе таких соглашений.» В свою очередь, в п.113 (стр. 26) Венецианская комиссия указывает: «Ввиду важности улучшения знаний официальных языков ЕС среди граждан Латвии с целью облегчения их свободного передвижения и проживания в ЕС, а также их доступа к рынку труда ЕС, Венецианская комиссия считает, что положения, упомянутые в § 109, преследуют законную цель. Кроме того, Венецианская комиссия считает, что принцип соразмерности соблюдается в той мере, в которой государство предоставляет адекватные возможности для достижения достаточно высокого уровня устного и письменного владения своим языком принадлежащим к меньшинствам лицам, чей родной язык не является языком ЕС. Если это условие будет выполнено, Комиссия считает, что рассматриваемый дифференцированный режим не был бы неприемлемым с точки зрения принципа недискриминации, учитывая пределы усмотрения, которыми обладает государство в этой области».
В вопросе о цели осуществляемой в Латвии реформы системы образования Венецианская комиссия признает, что содействие владению государственным языком является легитимной целью: «Комиссия готова согласиться с тем, что меры, принятые латвийскими властями для повышения уровня владения латышским языком, служат законной цели» (см. п. 67 на стр. 15) и «Комиссия подчеркивает, что увеличение доли использования латышского языка в образовательных программах для меньшинств в целях повышения квалификации учащихся, посещающих такие программы, является законной целью». (см. п. 116 на стр. 26.)
Кроме того, Венецианская комиссия делает вывод, что общее продвижение реформы достаточно взвешенно и обоснованно: «(...) Комиссия готова согласиться с тем, что увеличение доли преподавания на латышском языке в программах образования для меньшинств может быть подходящим средством для достижения законной цели, то есть повышения уровня владения латышским языком среди учащихся, посещающих такие программы, при условии дополнительных мер, которые должны быть приняты властями для обеспечения соответствующих школ соответствующими методиками преподавания, учебными материалами, а также учителями, хорошо владеющими латышским языком ». (см. п. 74 на стр. 17), а также «Даже при том, что общее направление недавних поправок с учетом настоящего мнения не является поводом для беспокойства…» (см. п. 120 на стр 27).
В представлении Министерства иностранных дел очень положительно оценивается заключение Венецианской комиссии о том, что регулирование пропорции использования государственного языка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, которые осуществляют программы образования национальных меньшинств, не создают проблем. Так, с точки зрения п. 90 (на стр. 20) Венецианская комиссия указывает: «По мнению Венецианской комиссии, эта система предлагает школам достаточную свободу действий и гибкость для реализации программы, адаптированной к потребностям учащихся, принадлежащих к национальным меньшинствам. Это может также обеспечить наличие достаточного числа школ, предлагающих образовательную программу для меньшинств, особенно в тех районах, где меньшинства широко представлены в принимающих решения органах местных органов власти. (…) Что касается максимальной доли преподавания на языках меньшинств на уровне базового образования, то для 1–6 классов она вполне адекватна (50%), а для 7–9 классов она не представляется необоснованно низкой (20%)». Также п. 118 на стр. 27: «Увеличивая обязательную долю латышского языка, новое законодательство оставляет достаточно места для обучения на языках меньшинств на уровне базового образования, и некоторые возможности для такого обучения в среднем образовании. Это следует приветствовать».
В отношении применения пропорции языка в средней школе Венецианская комиссия также фактически согласна с тем, что было признано Конституционным судом (пп. 94 и 95, стр 21): «Этот конкретный вопрос был рассмотрен Конституционным судом в его решении от 13 ноября 2019 года. (…) Таким образом, по мнению Конституционного суда, использование языков меньшинств в контексте общего образования предоставляет лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, достаточные возможности для достаточного овладения языком меньшинства и сохранения своей идентичности. (…) Раздел 43, п. 2 Закона об общем образовании, по-видимому, не представляет собой непропорциональное вмешательство в права лиц, принадлежащих к меньшинствам, изучать их язык, поскольку оно позволяет преподавать некоторые предметы на языках меньшинств. (…) »
Несомненно, есть отдельные элементы реформы системы образования, которые Венецианская комиссия критикует с точки зрения соразмерности: «(...) проблематично с точки зрения соразмерности и согласованности структуры системы образования (…)» (см. п. 86 на странице 19).
Однако следует подчеркнуть, что мнение Венецианской комиссии не является юридически обязательным, и его выводы носят рекомендательный характер. Например, в п. 87 (на стр. 20) Венецианская комиссия рекомендует: «(...) правительству следует изменить постановление Кабинета министров № 716, чтобы вернуться к предыдущему «двуязычному подходу» на занятиях, основанных на игре, которые применялись ко всему периоду дошкольного образования». А в п. 96 на странице 20 рекомендует: «(...) в соответствии со своими международными обязательствами властям рекомендуется освободить частные школы от обязательных пропорций использования латышского языка, которые приняты в государственных школах, реализующих образовательные программы для меньшинств».
Учитывая упомянутое выше, Министерство иностранных дел не согласно с утверждением, что на основании выводов Венецианской комиссии Латвия обязана изменить существующее нормативное регулирование. Латвийский законодатель сохраняет право использовать предоставленную в мнении экспертизу настолько, насколько она не противоречит Конституции и постановлениям Конституционного суда.
В то же время Министерство иностранных дел желает подчеркнуть указание Венецианской комиссии на то, что государство может устанавливать известные требования в отношении государственного языка и к частным школам (см. абзац 97 на стр 27): «Что касается Рамочной конвенции, то в формулировке ее статьи 13, в совокупности с ее п.3 статьи 14, ничто не препятствует тому, чтобы государства-участники налагали на частные школы обязательство обеспечить, чтобы их ученики овладевали государственным языком в той же степени, что и в государственных школах. Это означает, что государства-участники имеют право аннулировать лицензию на управление частной школой, выполняющей обязательное обязательное школьное образование, если школа не соответствует условию владения государственным языком».
[Министерство иностранных дел в настоящее время отправило мнение Венецианской комиссии и включенные в него рекомендации ответственным за реализацию реформы образования структурам Латвии.]
